Die Anfang des Jahres 2014 eröffnete Kunstausstellung des kubanischen Musikers X Alfonso, die in Havannas Fábrica de Arte Cubano (Fabrik kubanischer Kunst) gezeigt wird, enthält eine Reihe von Fotomontagen, die eine mögliche Vision der Zukunft des sozialistischen Inselstaates darstellen: Zu sehen sind die Straßenzüge der kubanischen Hauptstadt, die mit Leuchtreklamen und Werbeplakaten von transnationalen Unternehmen US-amerikanischen Ursprungs wie Coca-Cola oder McDonald's gesäumt sind – so wie schon vor 1959, nur moderner.
Diese oder ähnliche Bilder schwebten wohl vielen Menschen vor, als sie am 17. Dezember 2014 aus heiterem Himmel die Nachricht vernahmen, der kubanische Präsident Raúl Castro und US-Präsident Barack Obama strebten eine Normalisierung der bilateralen Beziehungen an und hätten sich auf die Wiederaufnahme der seit mehr als 50 Jahren auf Eis liegenden diplomatischen Beziehungen zwischen beiden Ländern geeinigt.
Gefangenenaustausch unter Vermittlung des Vatikans
Diese Ankündigung dürfte viele Menschen überrascht haben, obwohl sich die beiden Staatschefs bereits im Dezember 2013 in einer symbolischen – aber möglicherweise zufälligen – Geste am Rande der Trauerfeier für Nelson Mandela in Südafrika die Hand gaben. Wie nun bekannt wurde, hatten die Geheimverhandlungen zu diesem Zeitpunkt bereits begonnen. In ihren Ansprachen bedankten sich Castro und Obama für die Vermittlung und Unterstützung des Vatikans; ein Dank, der sich insbesondere an Papst Franziskus richtete. Die Tatsache, dass man den 17. Dezember, den Tag des Sankt Lazarus, als Datum für die Verkündung der historischen Nachricht wählte, lässt auf die große Bedeutung der Vermittlerrolle der katholischen Kirche schließen – nicht nur für die Vermittlung zwischen Regierung und Dissidenten innerhalb Kubas, sondern auch bei den Verhandlungen zwischen den Vereinigten Staaten und Kuba.
Auch die Freilassung der 75 kubanischen Dissidenten im Jahr 2010 ging bereits auf die Vermittlung der katholischen Kirche Kubas zurück. Kardinal Jaime Ortega war offenbar schon mit dem Argentinier Jorge Mario Bergoglio freundschaftlich verbunden, bevor dieser Papst Franziskus wurde. Auf die schriftliche Bitte des Papstes hin haben sich die beiden Präsidenten nun auf einen Gefangenenaustausch geeinigt. Die amerikanische Seite entlässt die Kubaner Gerardo Hernández, Ramón Labañino und Antonio Guerrero, die letzten drei der sogenannten Cuban Five. Im Gegenzug hat Kuba 53 Gefangene entlassen, deren Freiheit Präsident Obama gefordert hatte, darunter ein seit 20 Jahren inhaftierter US-Spion. Darüber hinaus kam der zu 15 Jahren Haft verurteilte Mitarbeiter der Entwicklungsorganisation USAid, Alan Gross, aus angeblich “humanitären Gründen“ frei. Die Verhaftung des US-amerikanischen IT-Spezialisten 2009 aufgrund der Verteilung illegaler Satellitentelefone in Kuba hatte bisher eine politische Einigung zwischen beiden Staaten verhindert.
Bereits Ende 2011 war René González, einer der Cuban Five, frühzeitig wegen guter Führung auf Bewährung aus der Haft entlassen worden. Er durfte jedoch erst im Mai 2013 nach Kuba zurückkehren. Ende Februar 2014 folgte ihm Fernando González. Die letzten drei der Cuban Five hatten über 16 Jahre in US-Gefängnissen verbracht, nachdem sie im September 1998 wegen Spionage in Miami verhaftet worden waren. Sie hatten exilkubanische Organisationen infiltriert, nach eigenen Angaben, um Anschläge gegen Kuba zu verhindern. Im Jahr 2001 endete der Strafprozess mit langjährigen Haftstrafen, die sich insgesamt zu vier Mal lebenslänglich plus 77 Jahre summierten. Auf Druck der öffentlichen Meinung und der weltweiten Solidaritätsbewegung wurden die Strafurteile im Dezember 2009 nach mehreren Berufungsprozessen für drei der fünf deutlich reduziert.
Sanktionen gelockert – Embargo bleibt
Der Gefangenenaustausch stellt nicht nur den ersten Schritt für den politischen Wandel dar, sondern auch für den Ausbau der wirtschaftlichen Kontakte, denn die Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen ebnet den Weg für Lockerungen der Restriktionen im Bereich des US-amerikanischen Tourismus, des Geldtransfers und der Telekommunikation. Außerdem soll Kuba auch von der US-Liste der sogenannten State Sponsors of Terrorism gestrichen werden, obgleich das Embargo selbst weiterhin von den Verhandlungen ausgeschlossen bleibt.
Die Mitte Dezember 2014 seitens der USA angekündigten Reise- und Handelserleichterungen traten nun, einen Monat später, in Kraft. Konkret heißt es im vom US-Finanzministerium veröffentlichten Fact Sheet, dass US-Bürger ab sofort für Familienbesuche, für journalistische, entwicklungspolitische und geschäftliche Zwecke sowie aus weiteren Gründen ohne zusätzliche Genehmigung nach Kuba reisen dürfen. Insgesamt handelt es sich um zwölf Reisekategorien; das Reiseverbot selbst wird allerdings nicht aufgehoben. Kubanische Wirtschaftsexperten rechnen dennoch in den nächsten Jahren mit drei Millionen US-Besuchern, die nun auch kubanische Waren im Wert von bis zu 400 US-Dollar zum Eigengebrauch in die USA einführen dürfen. Darüber hinaus werden zusätzliche US-Exportgenehmigungen erteilt, die unter anderem Baumaterialien und landwirtschaftliche Ausrüstung umfassen und für den kubanischen Privatsektor bestimmt sind.
Mit der Absicht, den Internetzugang auszubauen, dürfen nun auch Telekommunikationsgeräte und -systeme nach Kuba exportiert werden. Auch die Höchstgrenze für die sogenannten Remesas, die Überweisungen von im Ausland lebenden Kubanern an ihre Familienangehörigen in der Heimat, wurde von 500 auf 2000 US-Dollar pro Quartal angehoben. Außerdem dürfen US-Finanzinstitutionen nunmehr Konten bei kubanischen Banken eröffnen, sodass US-Besucher ihre Kreditkarten auf Kuba benutzen können. Dies gilt jedoch nicht umgekehrt für kubanische Banken, ihnen bleibt der US-Finanzmarkt verschlossen. Zur Stärkung der Zivilgesellschaft und finanziellen Förderung des wachsenden Privatsektors auf Kuba werden auch Mikrokredite gewährt.
Zum Katalog der gestrichenen Sanktionen zählt auch, dass Schiffe aus Drittstaaten, die Nahrungsmittel, Medikamente und medizinische Ausrüstung nach Kuba transportieren, künftig nicht mehr sechs Monate warten müssen, bis sie einen US-amerikanischen Hafen ansteuern können. Weitere wichtige Aspekte des Embargos werden hingegen aufrechterhalten: Kuba darf den Dollar nach wie vor nicht für seine Finanztransaktionen verwenden, keine Produkte aus Drittländern mit mehr als zehn Prozent US-amerikanischen Komponenten kaufen und auch keine Handelsbeziehungen mit US-Tochterfirmen in Drittländern unterhalten.
Insgesamt werden diese Maßnahmen von kubanischer Seite als Schritt in die richtige Richtung gewertet. Gleichzeitig ist man sich darüber im Klaren, dass der Weg zur vollständigen Überwindung des Embargos noch lang und mühsam sein wird.
Rückblick auf eine gescheiterte Embargopolitik
Wie an den offiziellen Titeln der Embargogesetzgebung unschwer zu erkennen, war und ist das erklärte Ziel der US-Politik, durch ökonomischen Druck einen politischen Wandel Kubas zu erzwingen. Das Helms-Burton-Gesetz (Cuban Liberty and Democratic Solidarity – Libertad – Act), das unter der Präsidentschaft Bill Clintons 1996 vom Kongress verabschiedet wurde, verschärfte nicht nur das Wirtschaftsembargo, sondern stellte auch eine umfassende Liste von Bedingungen für einen Übergang zur Demokratie auf. Bereits im vorangegangenen Torricelli-Gesetz (Cuban Democracy Act) von 1992 war die extraterritoriale Anwendung US-amerikanischer Gesetzgebung verankert worden, da es auch Auswirkungen auf Tochterfirmen von US-Konzernen in Drittländern hatte. Des Weiteren legte dieses Gesetz fest, dass Schiffe, die in kubanischen Häfen anlegen, innerhalb von sechs Monaten keinen US-Hafen ansteuern dürfen. Dadurch erhöhen sich Kubas Handelskosten enorm, und die Eingliederung in den Weltmarkt wird beträchtlich erschwert.
Der verschärfte Konfrontationskurs, der schließlich zur erfolgreichen Durchsetzung des Helms-Burton-Gesetzes führte, lässt sich jedoch nicht ausschließlich durch den starken Einfluss der Exilkubaner in Miami erklären. In diesem konkreten Fall scheint es, als habe die exilkubanische Organisation Hermanos al Rescate (Brüder zur Rettung) mit einer gezielten Provokation nachgeholfen, als sie von Florida aus zwei Kleinflugzeuge in den kubanischen Luftraum schickte, wo sie von der kubanischen Luftwaffe abgeschossen wurden. Präsident Clinton, der sein Veto einlegen wollte, sah sich nun gezwungen, das neue Embargogesetz zu unterzeichnen. Der entscheidende Unterschied zum Vorgängergesetz bestand nicht nur in der Verschärfung der Sanktionen, sondern auch in der Tatsache, dass es dem Präsidenten die außenpolitischen Kompetenzen in der Kuba-Politik teilweise entzog und in die Zuständigkeit des Kongresses überführte. Nicht zuletzt deshalb ist der demokratische Präsident Obama, will er den angekündigten Kurswechsel gegenüber Kuba in vollem Umfang durchzusetzen, nun auf den republikanisch dominierten Kongress angewiesen.
Schaut man sich den Katalog von Voraussetzungen für die Aufhebung des Embargos, die dieses Gesetz diktiert, genauer an, wird man feststellen, dass er eine unzumutbare politische Bevormundung des souveränen kubanischen Staates darstellt. So heißt es im Helms-Burton-Gesetz etwa, dass eine Übergangsregierung an der Macht sein müsse, die weder durch Fidel Castro noch durch Raúl Castro vertreten werde. Darüber hinaus gibt es weitere Bedingungen wie international überwachte Wahlen, die Auflösung der Komitees zur Verteidigung der Revolution und der Abteilung für Staatssicherheit im Innenministerium, der Aufbau einer unabhängigen Justiz und unabhängiger Gewerkschaften, die Zulassung privater Medien und Telekommunikationsfirmen sowie das Recht auf Eigentum. Doch das Gesetz geht noch einen Schritt weiter, indem es nicht nur einen Übergang zur Demokratie im US-amerikanischen Sinne fordert, sondern zugleich auch bedeutende ökonomische Interessen hinsichtlich der Rückgabe oder Entschädigung konfiszierten US-Eigentums verfolgt.
Der Politikwissenschaftler Bert Hoffmann bringt die politischen Konsequenzen für Kuba auf den Punkt: “Sollte es in Kuba tatsächlich zu einer politischen Wende im Sinne der Anti-Castro-Hardliner kommen, dann ist das Helms-Burton-Gesetz bereits heute der undemokratische Geburtsfehler der neuen Verhältnisse.“ Wie Obama in seiner Ansprache im Dezember 2014 nun eingestand, blieb der Erfolg des aggressiven Politikstils aus. Die Konfrontationspolitik bewirkte sogar das Gegenteil, da sie es Kubas Regierung bisher ermöglichte, politische Stabilität – und damit auch den Nichtwandel – als Garanten der nationalen Unabhängigkeit und Souveränität zu verteidigen.
Kubas “Aktualisierung”
In Kuba sind Außen- und Innenpolitik, internationale Beziehungen und interne Konflikte unauflösbar miteinander verbunden. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis zu den Vereinigten Staaten. So fordert die kubanische Regierung die USA stets auf, einen respektvollen Dialog auf der Grundlage souveräner Gleichheit und der Anerkennung der nationalen Selbstbestimmung zu führen. Dies spiegelt sich auch in Raúl Castros Aufruf wider, dem zufolge beide Staaten die Kunst erlernen müssten, mit ihren bestehenden Differenzen auf zivilisierte Weise umzugehen.
Obgleich die aktuelle Annäherung als historischer Schritt gewertet werden kann, sollte man nicht außer Acht lassen, dass – trotz des bestehenden Embargos – ein nicht unerheblicher Handel betrieben wurde auf Grundlage von Sondergenehmigungen, die das Embargo umgehen. So beliefen sich die Exporte von US-Produkten nach Kuba im Jahr 2014 auf 272,8 Millionen Dollar. Auch wenn der Exportumfang seit 2012 (464,5 Millionen Dollar) rückläufig ist, sind die USA nach Venezuela, China und Brasilien der viertgrößte Handelspartner des sozialistischen Inselstaats. Der Zugang zum US-Markt bleibt kubanischen Produkten jedoch weiterhin versperrt.
Das erklärte Ziel, Kuba nach US-Vorbild zu demokratisieren und in eine kapitalistische Marktwirtschaft zu verwandeln, hat sich nicht geändert – die Mittel zum Zweck allerdings schon. So führt Obama aus, dass ein Kollaps Kubas weder im Interesse des amerikanischen noch des kubanischen Volkes liege; die Erfahrung habe gezeigt, dass nachhaltiger Wandel nur möglich sei, wenn das Volk nicht dem Chaos unterworfen werde. Obama geht davon aus, dass die US-Besucher auf der Insel die besten Botschafter amerikanischer Wertvorstellungen sind. Auch durch die Liberalisierung des Geldtransfers und den Ausbau der Telekommunikation beabsichtigt die US-Regierung, die kubanische Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft direkt zu fördern. Obamas Strategie scheint darauf abzuzielen, das jahrzehntelange Feindbild USA durch das des Wohltäters zu ersetzen, der der kubanischen Bevölkerung den American Way of Life nahebringt.
Diese neue Strategie birgt indes nicht nur Chancen für die privaten Unternehmer, die sogenannten cuentapropistas (Arbeiter auf eigene Rechnung), sondern birgt aufgrund der wachsenden sozialen Ungleichheit innerhalb der kubanischen Bevölkerung auch erhebliche Risiken für den sozialen Frieden und die politische Stabilität. Angesichts des Zusammenbruchs der Sowjetunion sah sich Kuba seit 1991 gezwungen, Ad-hoc-Reformen zu ergreifen, die den Beginn des dualen Wirtschaftssystems einleiteten. Parallel zu den sozialistischen Staatsbetrieben des traditionellen öffentlichen Sektors, die in der nationalen Währung operieren, wurde ein vom kubanischen Militär verwalteter Joint-Venture-Sektor geschaffen, der den Tourismusbereich umfasst und Devisen als Zweitwährung legalisierte. Diese ungewollten wirtschaftspolitischen Zugeständnisse retteten den sozialistischen Inselstaat vor dem Untergang, trugen jedoch gleichzeitig dazu bei, revolutionäre Errungenschaften wie eine weitgehend homogene Sozialstruktur durch die enormen Einkommensunterschiede in parallelen Wirtschaftssektoren zunichte zu machen.
Risiken und Verlierer
Es ist davon auszugehen, dass die nun zu erwartenden zusätzlichen Finanzströme aus den USA die ohnehin angespannte Situation zwischen Reformgewinnern und -verlierern in Kuba weiter verschärfen werden. Die ungleiche Verteilung der ökonomischen Ressourcen trägt dazu bei, dass nicht alle Bevölkerungsgruppen die Chancen der Öffnung des Privatsektors nutzen können. Die Verlierer des aktuellen Prozesses sind vor allem Afrokubaner, alleinerziehende Frauen und Rentner. Da die kubanischen Emigrantinnen und Emigranten überwiegend der weißen Bevölkerung angehören, kommen die Remesas auch primär dieser Gruppe zugute. So hat der typische selbstständige Unternehmer (cuentapropista) weiße Hautfarbe, ist männlich und lebt in der Hauptstadt Havanna. Die alten und neuen Cuentapropistas zeichnen sich vor allem durch ihre sozioökonomische Heterogenität aus. Die Akteursspanne reicht von Überlebenskünstlern über kleine und mittelständische Unternehmen und Kooperativen bis hin zu wenigen privilegierten Kooperationen zwischen Cuentapropistas und staatlichen Institutionen. Erfolgreich sind diejenigen, die über finanzielle Unterstützung aus dem Ausland und solide soziale Netzwerke verfügen.
Sollte es der kubanischen Regierung nicht gelingen, durch effektive Steuer- und Sozialpolitik eine gerechte Umverteilung zu erreichen, könnte dies die Legitimationsgrundlage des sozialistischen Modells erschüttern. Das erklärte Ziel der sogenannten Aktualisierung ist ein “prosperierender und nachhaltiger Sozialismus“, doch der kubanischen Staatsführung fehlt ein ganzheitliches, systematisches Konzept für den Transformationsprozess. Der wirtschaftliche Fokus droht die Frage sozialer Gerechtigkeit dabei in den Hintergrund zu drängen. Deutlich wird dies auch an Raúl Castros programmatischer Losung, den Igualitarismo – also die egalitaristische Ideologie und die entsprechenden Praktiken – abzuschaffen, der bisher, so Castro, mit sozialer Gerechtigkeit verwechselt worden sei. Chancen- und nicht Einkommensgleichheit scheint fortan das erklärte Ziel zu sein.
Die kubanische Regierung prognostiziert für das Jahr 2015 ein Wirtschaftswachstum von vier Prozent, während es 2014 nur ein Wachstum von 1,3 Prozent erreichte und damit das erklärte Ziel von über zwei Prozent deutlich verfehlte. Die optimistische Prognose lässt sich wahrscheinlich auf die Investitionserwartungen für die Sonderwirtschaftszone im Industriehafen Mariel zurückführen.
Obwohl die kubanische Regierung stets betont, dass sie sich bei der Suche nach einem eigenen nachhaltigen Sozialismusmodell weder den chinesischen noch den vietnamesischen Weg als Vorbild nimmt, ähnelt die “Spezialzone zur Entwicklung“ Mariel sehr den asiatischen Vorgängern. Mithilfe dieses Infrastrukturprojektes möchte Kuba Investoren aus Schwellenländern wie China und Brasilien anlocken. Zu diesem Zweck wurde im März 2014 auch ein neues Investitionsgesetz verabschiedet, das den Standort Kuba durch günstigere Zoll- und Steuerregelungen attraktiver machen soll. Auch US-Firmen wollen sich diese Möglichkeit kurz- und mittelfristig nicht entgehen lassen. Obgleich die kleine Insel Kuba im quantitativen Sinne keinen großen Absatzmarkt darstellt, ist die Dominanz vor allem chinesischer Investoren der US-Regierung aus geopolitischen Gründen ein Dorn im Auge.
Die kubanische Führung ist bestrebt, sich schon mit der offiziell gepflegten Wortwahl der “Aktualisierung“ von den Reformen in Osteuropa zu distanzieren, wo letztendlich von den Versuchen, einen Marktsozialismus aufzubauen, nur der Markt ohne Sozialismus übrig blieb. Ob sich im Falle Kubas die These János Kornais von der Harvard University bewahrheitet, dass die “Mischform“ eines Marktsozialismus inkohärent und daher nicht funktionsfähig sei, ist offen. Bisher gelang es der kubanischen Regierung unter Raúl Castro jedenfalls stets, durch wirtschaftliche Anpassungen den Übergang zum Kapitalismus zu vermeiden. Es bleibt deshalb abzuwarten, wie sich die neuen bilateralen Beziehungen zu den Vereinigten Staaten auf die kubanischen Reformbemühungen auswirken werden.
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U.S. Department of the Treasury, FACT SHEET: Treasury and Commerce Announce Regulatory Amendments to the Cuba Sanctions, 15.1.2015.
United States Census Bureau, Trade in Goods with Cuba.
Jenny Morín Nenoff ist deutsch-kubanische Forscherin und ehemalige Stipendiatin der Rosa-Luxemburg-Stiftung. Der Text stammt aus der von den Büros New York und Mexiko-Stadt der Rosa-Luxemburg-Stiftung gemeinsam erstellten Broschüre "Wenn Schweine fliegen" (PDF).